lingyunwang的博客

政治体制改革的核心问题是政治权力的配置。 政治权力大体可分为两类：职能权力和地域权力，前者是权力在同一层级平台上按其性质由不同部门和机构进行的划分，后者则是权力在地域上的座落和分布。也有人将前者称之为横向权力划分，后者称之为纵向权力划分。 无论何时、何地，这两个权力都是互相纠缠紧密结合的，但又有很大不同，有相当不同的运行规则和规律。相应的，政治体制也可分为职能体制和政区体制，前者一般是指全国性的政治体制，更带有全局性、根本性，是国家诸权力在中央层级不同机构的分配、组织和运行，还应包括各个政治力量的组织和运行规则、制度，或者叫政治组织控制。由于这个性质的全国性、根本性，对其设计、变革和发展更应谨慎，因此不是本文涉及的范围。政区体制则是地方性政权机构的设置和权力分配及规则设定，虽然也是国家根本政治体制的一部分，但是由于其局部性、地方性，相对来讲重要性远没有职能体制这么大，因为这是在中央完全控制下的权力分配，事务性大于政治性。
最近一段时期以来，关于行政区划改革的议论很多。最眩人耳目的题目是《中国50省级政区规划出台，看看你是哪省人》 《行政区划改革激活，有关官员认为应设50省级政区》 ，以官员的倾向性口吻提出了“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”的思路，简单说就是要拆分省级政区，增设更多省市，市县脱钩，省直辖县。这些说法不仅在政界学界引起很大反响，而且老百姓也兴趣很浓，街谈巷议纷纷。甚至出租车司机都在问：听说全国要划分为50个省？XX地方要成为直辖市了、某某地方要建省了，什么地方是新省会等。这说明这个话题不仅是重要的，而且是敏感的，聚集了很大一部分人的关注。这个分省提议的始作俑者为谁，其成熟代表者又是谁，我不甚了了，也不想更多地去探索这个问题的学术脉络和历史，但就我所能见到的一些议论和探讨文章，都带有就事论事的局限性，仅停留在是否要划分、划分的利弊、怎么划分，这些浅层次的分析上，我认为颇有隔靴搔痒之感，没有触到问题的实质。我认为中国政区体制弊端不小，但根子在地方权力运行机制，是重塑权力基础的问题，而不是划小划大省区、市县直辖等外科手术问题，要而言之，在分权、塑权，而不是分割省区。
一、分省还是分权
分省论者的灵感触发可能来源于美国前总统尼克松的未经证实的一句话：中国的省太大了，至少应该划分为50个。后来此论者经常提醒人们注意的一个事实就是美国2亿多人口，50个州。这种一切向美国看齐的视点忽视了一个基本的事实：美国是联邦制国家，其50个州不是中央划分的，而是作为国家主体加入的，联邦不仅无权划大划小各州而且中央的权限都是各州割让甚至赋予的，联邦和各州是两套相当独立并行的权力系统；那儿的权力运行规则和体制环境完全不同于我们。“美国有两个互相结合而且可以说是互相嵌入对方的不同社会。美国有两个截然分开和几乎各自独立的政府：一个是一般的普通政府，负责处理社会的日常需要（指各州政府――引者）；另一个是特殊的专门政府，只管辖全国性的一些重大问题（指联邦政府——引者）” 另外，自建国以来，美国的州界就是固定的，不论人口多少，规模大小，从来没有划分和调剂之说。分省论者几乎都没有提到或注意的另一个事实是：所有世界大国实行的都是地方自治和分权的体制，不管是联邦制还是单一制或中央集权制，地方各级政权都有法定的权力，上级不能剥夺，在地方事务的范围内，拥有包括政权的自主运行和改革的权力，同时地方机构和官员由选民选举，向地方选民负责，上级是不能随意任命和撤销撤换的。这体现了民主和效能的原则。各地方的事务直接对该地人民产生影响，因此只有他们及其选出的机构有权管理和处置，因此也只有他们对官员的监督和制约才是有效的，才能促使官员作出有效的决定和行为，做好地方事务。任何与此相悖的体制都难免官僚体制普世具有的特点－－没有效率。这些国家的区别仅仅是国家结构和中央掌握权力的大小，而不是地方分权自治的原则精神。
这后一个事实是至关重要的。
分省论的主要理由是：
1、地方太大、人口过多、治理困难。
2、省级过大、容易尾大不掉形成对抗中央的势力，影响国家统一和安全。
3、省级区划往往压抑了区域内有实力的发达的城市的发展，因此要把这些城市取得与其实力相匹配的地位和发展空间。
4、省以下层级过多，因此要取消市管县、地管县，而由省直接管理县。
因此要对省级行政区划进行较大调整，形成50个左右的省级单位，划小现有各省。
应该说这些理由都有一定的正确性，所指出的问题也在一定程度上存在。但是第一它没有指出问题的实质，没找对病根，是一种典型的头疼医头脚疼医脚简单化思维模式，第二它不具有现实合理性，相反很容易造成更严重的问题。
先说现实合理性。我国现存32个省级政区（港澳台除外），除了省、直辖市外还有5个自治区。这5个自治区虽然人口不算多却占有巨大的国土面积（占全国50%）以上。如果要从管理便利的角度看，从维护国家统一的角度看，最应该划小的应该是它们。但它们是自治地方，他们的行政区划由于牵涉到复杂的民族、历史、国际、国内诸因素，必然是刚性的，难以调整的。这样，一方面是巨大的自治区，一方面是越划越小的省，分省对维护国家统一的作用不仅不是正面的，相反从制衡的作用上看还是负面的，因为省级单位之间还有互相制衡的作用。此其一。
其二，我国的省区设置从元代设行省以来，清代加以发展和完善，虽然屡经变迁，但有600余年的历史延续性 。大多数省的设置不仅是现实的需要，而且是凝结沉淀了浓厚历史文化的社会心理的一部分，在人们的心目中占有重要地位，涉及到心理和文化认同，还涉及到文脉资源的共享。人为地割断这种联系会引起巨大的混乱，破坏历史形成的文化资源。我们看看河北与天津的分离，重庆与四川的分离在历史文化的人为分割上造成的困境，就知道损失的重量了。
其三，在不变更体制的情况下设置更多的省级政区，除了诞生更多的机构和省级官员外，没有正面的意义。相反，加重了当地的负担、割裂了原来统一的地区联系，缩小了当地人民自由活动的联系空间，在地方保护主义盛行的今天，还割裂了经济市场，造成了更多的诸侯割据。
第四，行政区划的设置不是按经济实力和发达程度设立的。如果全省区内有个别城市发展快了，就要分裂出去，谁还会主动发展城市？一个城市的发展在我国的历史现实中不仅仅是当地自身的单方面功劳，往往意味着其他地方人民的牺牲和奉献。如省会城市就占有了全省最大的权力和经济资源，在财政、公共资源的分配上，多少年来一直是重点照顾对象，享有更多的特权，他们发达了便要分割出去，其他人们的奉献便被带走了，连以后回馈的机会都没有了，这是对省内其他地区明显的利益侵夺，违背了基本的公平原则，割裂了先进后进地区的合理梯进序列。因为一个地区在发达之后对曾经向其输送过营养血液的其他省内地区回馈反哺的责任，被粗暴的 废除了，打破了人们对发展秩序的合理期待和对体制的信赖。
第五，区域经济社会的发展是一个复杂的系统。一个省有发达的，有落后的，历史形成的没有说的。但协调促进落后地区的发展是一个地区主政者的主要职责之一，如果把发达地区划走了，留下的都是穷地方，连必要的转移支付都做不到，地区贫富的分化便人为地固化了，完全不符合政区发展的规律。
第六，在现有中央集权体制下，下级政区的设置数量应适于中央直接掌握、领导和监督，因为除了中央就再也没有了能对省级职权进行监督制约的力量，中央监督的有效性、直接性便十分重要。现有32个省区已是中央能直接监控的上限（中央政府各种机构和人员及其事务也是中央领导关注的对象，也要占去中央领导精力的相当大部分），如果再扩大这个数量，势必要对这些领导和监督事务进行委托甚至委托，再导致新的中间层次的出现，从而降低领导和监督的效率，造成新的体制问题。这已经不仅仅是疑虑，而是在新中国历史上长期存在的弊端。建国初期我国曾经有各个大区设置然后撤销的历史。各个大区或类似协调机构的成立，中央部委的大量设置，都是这个制度安排必然出现的后果。、
从上述分析可以断定，分省的主张不仅不能解决地方政权建设的问题，反而会带来更大的混乱，更多的官僚主义、更多的官僚机构、更多的管理层次、更低的施政效率，更别提它所必须付出的直接成本、组织成本、资金成本、文化成本、心理成本……
我认为，解决地方政权建设存在问题的合理和必然选择是分权，重塑权力基础和上下级关系，重塑权力运行机制。
二、现有政区体制存在问题的分析
（一）我国现有地方政区实际存在四级政权：省、市、县、乡。除个别地方外，省、县、乡的设置大体都有悠久的历史，形成了一个个具有共同心理认同特征的地区共同体。而市（地区）一级也是历史上有出处和根据的，历代府、道、州的设置便是市（地区）的前身，只是变动较为频密，加上市的兴起基本都是近几十年的演变，结果与历史上的府州联系较为淡薄。我国的绝大多数省区，都有十万以上平方公里面积，数千万人口，相当于世界上中等规模的国家。一省之内均有上百个县级行政区，地理跨度约在数百公里以上，新、藏、蒙三个自治区跨度在千公里之上。一般来说省对县级政区的直接管辖力有不逮，不能有效管理，因此，省以下又设有十数个市级政区，市以下又各辖有十数个下级政区，即使在最基层的乡镇一级，人口也在5万人左右，人口多的在10万以上，管辖范围达几十个村庄。这是十三亿人口，960万平方公里的国情决定的。其实现在一个乡的人口规模大都达到或超过了历史上一个县的水平。
这些情况说明什么呢？
第一，我国的各级政区设置规模已经很大，没有撤销合并的余地。靠减少政区数量来精减机构和人员、减少管理层次不太现实。近年来，许多人都在谈我国官员数所占人口总量的比例不仅超过了发达国家，而且超过了历朝历代，好像成了官员成患的时代，被认为是农村负担加重的主要原因之一 。有人据此议论撤乡，根本是不通之论。由县对几十上百万人直接管理那是不可能的。其实据我的观察，农村公务人员的数量远远谈不上过剩，几十万人口的县（市、区）仅有万人左右的公职人员，除去教育文化等非公务人员真正的官员不过几千人，几万人的乡镇正式人员几十人上百人，大量的公共事务无人管理、公共服务无人提供。问题根本不出在“官员数量”上，而在施政效率上，深层次的说，在政权体制上。
第二，这种设置现状不仅是历史形成的，而且有其合理性、必要性。一个行政实体只能直接控制和领导的下级数量是有限的，这就是我们在行政管理理论中通常所说的管理幅度不能太大。如果上级领导不能直接领导、监督下一级机构，必然要设置代理委托管理机构，形成新的管理层次，逐渐衍生为新的政权机构。仅是为减少层次而减少政区层级，根本不能达到目的。如果由省直接管县，那么省领导为了管理这些县的事务，只能委托其身边官员形成新的管理机构进行代管，因为管理省级事务之外，再直接监管100余个县级政权是个人能力所不及的，只有依靠管理机构，这样的机构还是一个层次不说，由于失去了政区内人民的直接监督成了钦差大臣，必然滋生更大的官僚主义和效率僵化，以官治官的最好结局也不过如此。另外，省直接管县，只能再次造成城乡管治分割，从行政上阻断城乡一体化进程，这和统筹城乡发展的趋势是背道而驰的。因此，现有的政区规模结构和层次不宜再动，即使强制动了，还会自然回归。我国的政区体制存在的弊端并不在这些外部结构上，而在内部运行机制上。
（二）我国地方政权机构存在问题的外在表现是政令不畅，运转效率低下，腐败问题突出，人民满意度低。
1、政令不畅问题：比较突出的是中央的部署得不到全面有效贯彻，所谓上有政策下有对策，中央和地方的利益博弈问题；地区分割，市场分割，政令冲突和混乱，地方保护主义盛行，不能全国一盘棋。
在这里有必要指出两点：第一，中央和地方、上级政区下级政区地位有别，利益有分化，有斗争有搏弈，不仅是正常的而且是必要的。整体和部分本身就是矛盾对立的，只有对立中的统一才是可恃的正常的结局，得到各方利益的满足和平衡，达到利益格局的合理化，增强一种机制的活力。我们要塑造的和谐社会，必然是博弈后形成的利益谐调的结果。如果一方对另一方是决定性的绝对力量，另一方除了服从还是服从，那绝对不是一个好的体制，只能造成结构失衡，体制僵化。现在的问题是地方利益不是代表当地人民的利益，往往是地方官员个人及群体的利益，中央赋予广大人民的许多权益和优惠被层层截留。所以现在出现了地方官员侵害当地老百姓利益往往明目张胆，而只有上级和中央能够为民伸冤的怪现象。地方官员不是代表地方人民向上争取利益而是千方百计搏弈中央和上面的惠民政策，在老百姓的利益问题上反而是中央和上级代表了老百姓，而老百姓选出的地方官员反而不在乎老百姓，站在了老百姓的对立面。跟民主的要求相反，“人民的意见、偏好、利益、甚至激情对社会的经常影响” ，都遇到顽强的障碍。
第二，中央和上级的政令应是法令，有权威性、强制性，然而正因为如此，才不能随意下发，必须是符合地方和下级所负法定义务的事项，事关全局性利益的事项。事无巨细决定纯粹地区性事务的作法，其实是越权，效果也会很差。地方事务千差万别，只能由地方官员、机构根据当地人民的意愿做出反应，上级越俎代庖的行为在地方上得到抵制不能算政令不畅。另外纯粹上级和中央事务范围内的事项，不能完全指望地方和下级代为贯彻，一般应设置垂直机构直接管理。由地方和下级代为执行，效率低而且成本高。
2、效率低下，官僚主义盛行。一个决策，一个部署层层传达、层层开会直至传达到执行层级，往往执行的最佳时期已过。从省里下发文件传到县级一般至少一个月。到乡镇更长了。一个事件发生了也是层层报告，等到上面知道后再做出决策也是时过境迁，失去了针对性，且政策措施的贯彻情况反馈也不能直接传导。基本的局面是事权不明、责任不清、下级应有的权力没有，上级有权而无责，为了推诿责任，只能层层搞程式化的落实，明知无效无功的行为还要大张旗鼓地做，形式主义官僚主义泛滥，成本巨大，效率极低，应付突发事件的能力尤其低下。在这儿，形式主义官僚主义不是理念上的落后或者纯粹官员的喜好，而是制度趋向：用制度化的形式主义来维持官场的运转。
这里有一个怪圈：由于没有群众的直接制约，上级放权，下级往往会弄权，侵害群众利益；而权力上收则直接影响施政效率，只好又设置督查机构来推动。这样，有了事情下级只好层层报告，到了高层才有权作出反应。2003年的非典就是一个典型。从发生传染到中央做出决策用了四个多月的时间。笔者在抗击非典过程中深切地感到了体制的僵化无效。许多具体问题须临场处置但权力在上面，如果处置不当便会承担责任，于是只好向上请示，逐级请示逐级答复，许多事情被耽误。在那么紧张的时刻，从中央和省传到县级的部署也要一个月时间。上面不部署，下面根本不能动，动则得咎。
3、存在严重的腐败现象，人民不满。由于权力的独立运行，许多官员便把权力部门化、利益化了，以权谋私在所难免，而对权力的制约只能靠权力进行，官员监督官员很多情况下便流于形式，同流合污者众，上级和专职监督官员失职失察现象便普遍存在。发现问题了，上级被动查处，上级来查处了，出问题的官员便利用一切资源甚至公共财力吃请送，跑关系将查处锋芒摆平了，很多问题被掩盖，腐败便盛行起来，成为一些地区痼疾。腐败还在与监督和查处的斗争中形成 了一个巨大的“场”——一个腐败所得再分配的舞台。
更重要的是腐败也好，无效率也好，直接的受害者——老百姓，不满不能直接反馈到为官者的前程，只能积累不满或通过个体上访或不理性对抗来发泄。往往是民愤很大照样升迁，使群众对党和政府失去信心。这就出现了一个怪现象，一方面下情难以上达，基层群众状况只能缓慢地部分歪曲地传达到中央，另一方面由于地方官员的升迁不依赖于当地百姓的评价和意愿，好像中央是这些官员权力的渊源和后台，中央便成了不满的最终承受者，所有群众的不满只能最终传导到中央来承受，中央为消除这种局面只能不时地督促地方各地官员，从而又开始了新一轮的上下搏弈，而搏弈的对象仍然是本应由当地官员来争取的群众利益。这种博弈完全是扭曲的异化现象，根本不是合理的政治博弈体制；因为它根本没公开的公正的程序和规范，完全是黑幕操作，公共利益官僚化。
（三）深层次的原因：地方政权运行机构存在重大缺陷。
首先是存在自我封闭的内循环官员人治系统。很多地方官员不论性质、不论大小都以升迁为职志，自踏入官场（不论党政群、人大、政协、司法机关均是这个场的支脉），最大的愿望、最大利益、最大的行为导向就是当更大的，拥有更重要权力的官员。而这个升迁运转的路径是封闭的，只有极少数例外，不与外界交换能量，也不受外界压力影响。升迁的根源和决定因素是上级，是长官意志，因此下级的工作就是做给上级看，上级满意了，群众的反映无所谓。上级如果要升迁也是做给更上一级看，同时为应付上级的考察，要有下级官员的拥护，便特别注意对自己升迁有重大影响的官场关系，对错误的人和事姑息迁就便在所难免。上下之间形成了一个相连的利益系统，这个系统的运行规则不是党纪，也不是国法，是官场潜规则、是人治，是上级的任性，是人际关系。在这个系统内是做官重于做事，做事为了做官，做事而无益于做官，便无人肯为。这个系统的最大行为特征是以官选官，以官察官，以官治官，官定官运。又由于我们的干部管理体制的组织化传统，这个系统的人治色彩非但没有受到抑制，反而得到了系统化的复制，扩展到高度程式化的地步，成了系统的官僚主义。
为了对付这个系统的惰性和腐化力，国家采取了各种各样的措施，但仍然没有打破这个系统，民主测评、民主推荐、公示、考察等措施也仅仅局限于在官员中由官员进行，由于这一系统规则的影响，很快便流于形式。
2、上下级关系扭曲。上级对下级拥有绝对权力，下级的权力和利益完全依赖于上级决定和意志。经常有这样的现象：上级出于自身的便利将某些事权上收，而下级没有任何抗辩的机会。由于机构自利倾向的刚性，上级的决定往往都是自利、自我为中心，任意剥夺下级权利，推卸责任。基层如县乡一级怨气很大，最大的权力和利益在上面，最难办的事情和责任在下面。由于这种单向度的权力格局剥夺了下级正常施政的机会，下级便只能应付、敷衍、怠工。这种有悖于权利义务平衡理念的机制，必然地导致了低效率和行为扭曲。往往是上级的一个办公室狂想，一个灵机妙动，下级都要郑重其事的传达贯彻，而几乎一切决策权力都来自上级的状况，又导致了鲜活的实践很难及时形成决策的依据，整个政权系统应该具有的灵活反应能力和创造能力，变成了等、靠、要的系统惯性，执政群体的旺盛的体制、理念、政策创新能力枯萎成高级官僚的单向的政策发动。只有高官才有创造的权力，这造成了怎么样的僵化，我们都深有体会。这种不平衡的权利义务关系在省级和乡级表现最为突出，省级掌握了几乎是无限的权力，控制了大部分的权力资源，而责任则相对很小，没有一个地方的老百姓够得着省级领导，敢对他追究责任，而在另一个极端乡镇一级几乎没有任何权力，有的则几乎是方方面面的责任，为了自己的生存和完成任务便只好违法乱纪。在这儿倒应了托克维尔的一个判断：在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。
3、事权不明、责任不清、法治光芒似乎从未照耀到这片领域上。在宪法上、政府等政权机构组织法上，上下级的权限基本是重叠的， 只是一个适用于更大范围，另一个较小而已。这样上级决定下级职权大小便成为了正常。在目前形势下职责分工的混淆，必然导致上下级关系扭曲，施政体制冲撞运行、上下推诿，应付，该管的不管，不该管的乱管，利益导向在国家政权层面上充分展开。什么是省级专属权力，什么是市级的，什么是县级、乡级的，没有法定的原则，更没有法定程序，基本凭上级的任性和认识，放放、下下、收收的重复便多次的、长期的上演。基本的格局是好管的有利益的事权，不管多么不合理、不方便，长期在上边；不好管的，责任大的肯定在下边。如城管这个具体的行政职能，扫垃圾清洁马路的职责在区县，市容管理处罚“权”在市里。似乎也没有多少学者具体研究探讨各级政权机构的权力分配原理。
4、人民民主发扬不够，各级政权机构施政缺少民主监督制约。当地群众对与自身利益相关的事项往往没有影响，其利益被忽视被侵害，民意表达没有畅通渠道。人大代表也成了官员，与群众的交流很缺乏。这造成官员对上不对下，敬官不敬小民的现象，施政基础薄弱。当地群众对人事，无权决定，对事务无缘参与。在很多地方民主缺乏是重重弊端的根源。一个城市的规划、中央批了省里批，等实施了多年当地市民还不知道，就是典型写照。
综上，这个运行体制和机制最大的缺陷在于缺少民主和法治，即使中央有总体上扩大民主、推行法治的考虑和部署，由于在实施层面上没有深入研究改革的相关要素及其组合，形不成科学的方案，使这个重大问题仍停留在分分合合的浅层次上。要比较彻底打破体制弊端，必须跳出官僚体制的局限，打破官僚思维定势。这个定势就是一提体制改革就是撤并机构或增设机构，以官治官，把权力上收和从下级官员中调剂权力，而不是从法治和民主中、在体制结构的平衡生态中寻找解决方案。一切政策，必须有助打破官僚主义赖以存在的体制和机制，把地方政权机构建设成为中央可控制的，建立在民主法治基础上的，权力设置合理的、有机的、能动的、高效的现代法律体系，才有望取得实质性进展。
三、新的构思：弱化省级事权，虚化省级政权，做实市县，建设合理的法定的事权划分体制
1、从战略上区分不同层级政区的性质。
虽然都是一级政区，一级政权，但由于规模不同，地位不同，影响不同，其功能便应有重大的区别。这除了从正面考虑地方、下级政权对中央和上级施政职责的分担、协助作用以外，还要考虑反面的因素。这些因素是：施政效能的阻断；权力的自利倾向；对国家统一和安全的影响；一地民众的民主监督局限；对中央控制力的挑战；施政成本等。在这儿我们必须明白，我们是在构筑一个具备自我生成能力的有机的政权，不是为了满足什么理论，必须考虑具体的操作条件，考虑社会的反应。应该肯定的是，必须打破上下一致的克隆体制，按各自的功能定位，确定政权设置，事权划分。比如，市、县代表机构及主要官员，应该贯彻直选原则，省级则应以间接选举为主；有些政区是完全的施政单位，拥有完全的施政事务权，而有些政区则以监察控制为主要职责，在事权上要弱化，虚化。
2、重新定位省级功能，弱化省级机构事权。
（1）省级政区由于规模庞大，考虑到历史上的地方割据均是以省为单位的 ，在当今世界，强权国家对其他国家内政的干预，也往往通过省级地方来建立立足点，打入楔子， 因此不宜赋予其过多过大权力，否则有弱化中央控制权力，影响国家统一的危险。
（2）由于省级政区的规模庞大，无法直接有效管理社会和经济事务，因此不能赋予其一般性的具体事权。
（3）由于省级机构很难有人民的直接监督，其施政效果辖区内人民不好直接评价和反制，故赋予省级政区过多事权有悖人民主权原则和有效监督制约的原则，也缺乏基本的效率。
（4）省级机构应定位为：1、协助中央监督管理地方事务的机构。2、规划决策协调全省性事务的机构。3、监察机构，依法监督各级官员，处置政务违法犯罪。4、将现在省掌握的绝大部分对经济、社会事务的处理权力下放各市县。5、将省对市的人事权限制在提名和监察撤免的范围。6、为省配置与其权力相应的职责，便于中央掌控和指挥。
由于取消了省级大部分事权，解放了省的大部分精力和能力，使其能专注于执法监督和政务监察，使省级公共资源包括权力资源真正集中用于全省性重大事务，服务于全省人民，而不是与民争利，与下级争利，避免其越俎代庖谋取自己的私利。
由于限制了大部分省级事务权，实质上减少了各政区事务处理层级，可以有效提高政权效率。市县作为真正的经济和社会实体，可以而且必须专注于地方性事务，履行对一方百姓职责。不再仰省之脸色行事。但是必须服从省级合法的监督和管理。
3、做实市县，使之真正成为地方政务实体
由于市县的性质，其作为地方政务实体的地位是无可置疑的。人口的聚集，经济和社会各种活动的开展都是在市县范围内，事实上只有市县才是区域经济和社会事务的直接管理者，只有市县才能对地方事务作出有效的处置，也只有市县才直面当地人民的监督制约，才能做出符合本地区人民需要的施政行为。当然在超出地区界限、狭隘地区利益有可能违背整体利益的情况下，上级应有权对地方施政的合法性进行监察处置，在符合法定条件和程序的情况下，省级政权机构也有权接管和直接处理、裁断部分属于市县事权的事务。
相对于省级政权机构，市县具有更多全面的职能，对当地人民承担更大的责任。要把市县做为地方政权机构的真正实体来建设。相对来讲，省级是监察机构、规划指导机构、决策机构，而市县是事务机构，执行处理机构，是更具体的施政机构，是公共事务、公共产品的直接具体管理者、提供者。
从机构上，市县政权组织的设置相对于省级应该是健全的，完整的。民意代表机构，行政机构，司法机构都要在便于决策施政，便于被群众监督制约的原则下构建，强化法治和民主监督，市县官员不再仅仅是对上负责，而是主要对当地人民负责，同时对上级和国家负有法律明定的责任。在失职主要是对当地事务造成损失的情况下，问责的主体便是当地群众，通过不同的渠道和程序来实施，比如对官员要通过人大究问弹劾与机构监察相结合的途径追究责任，对主要官员还要通过选举落选来表示惩戒，而对代表失职，则由选民和舆论及法制机构纠弹。同时，对违背全国性和全省性的法律法规，违背对国家和上级所负义务的行为，则动用上级监察权来追究处置，这种处置必须保持对市县权力机构的独立性，由上级或中央独立实施，而对市县有直接的约束力。
在市县之间，也要合理划定事权分野。必须避免市对县（市）越俎代庖，避免市的自利和任性，基层的事务一定还权基层，还责基层。 对乡镇一级政权，也要充实职责，便于施政。现在乡镇无权而有任无责的现状，必须打破，农村的公共事务必须有人担责，公共秩序和安全必须得到经常的维护，公共设施必须有效运转；农村不能是现代文明的弃儿，农村也不能再是宗族势力横行，公共权力不能按规则运行的角落，农村的社会化，开放化必须立即得到法律和制度的保障。
四、以法定事权为核心，重塑政区机构的上下级关系
1、要以地方政权组织法来明确限定各级政权机构的权限划分，这种划分必须成为宪政体制的一部分，其修改变更要符合特别程序，并且征求下级的意见。以此为根据，各级政区机构严格履行自己的职责，掌握自己的事权，下级施政履责不再是为上级做事、为做官做事，而是由法律赋予的神圣职责，下级政府机构受当地人民委托，要对当地人民负责，成为承担法律和政治责任的政治主体。上级也只能在法定权限和程序内对下级进行领导、指挥，不再是从属上下级关系，而是法定分工关系。权利义务相连，上级同样负有法律责任。
2、法律要对市县权力义务进行明确而概括的规定，省级政权和市对县的权力则是例举性的，例举外的地方性事权归市县。在承受权力的同时，市县对省、对国家，省对国家、对中央的义务及其违反义务的责任也要明确划定。在市县施政主体无法完成国家和省市利益要求的法定义务时，要由中央或省市采取特别治理措施，甚至直接暂时接管权力。同时，对违法当政官员要追究其法律责任，重组市县组织机构，以保证上级和国家的控制权。
3、对上级违背法定事权划分的非法干预、要构建下级抵制的能力，要诉诸司法或准司法救济，使行政权属争议纳入法治轨道，避免出现大的社会动荡。没有争议解决机制，这个分权设想必然是跛足难行的。
当政权机构被纳入法治和民主的轨道，同时上级的监控也真正落实以后，官僚主义体制便被从根本上打破了；官员的施政不再是官样文章，不再是向上邀官的砝码，法治的制约使权力运行不再具有人治和任意的属性，这时我们可以说，这是一个有效的现代体制，尽管还有种种的无效率，种种弊端，甚至还有腐败，但是那是在更高层面上的政权建设了，至少有了比较稳固健全的基础；也只有这时我们才可以说，受人诟病的官僚已经升华为现代民事官员（civilian）。
五、对分权体制的疑问解答
当这个体制被设想和探讨的时候，一个不能忽略的担忧可能会紧紧的追问：现在地方保护主义盛行，地区市场和利益分割这么严重，如果市县权力加强，省级权力弱化，岂不是把市场分割的更严重了吗？整体性的重大施政岂不是更难推行了吗？以邻为壑的做法是否会被人为强化？回答这样的问题是必要的，在构建这个体制的过程中，只有排除了一切重大的疑问的时候，才可以说这个体制是理性的。
首先，解决地方保护主义问题要遵循法治原则。全国性的经济体制和运行是中央的权力，地方不能任意更改，这要由法律来明定和保障，以国家的强制力为后盾。同时，中央事务要由中央垂直执行系统落实，不能完全依赖地方代替落实，这是制度保证。省级也是一样。只要法治落实了，就会克服短期行为和地方保护主义。而过去的体制之所以无效和造成地方保护主义，关键是法律的无效，法治的沦丧，人治的盛行。不以规则为圭臬，而以个人意志和小集团利益为依归，才是一切违法施政的根源。在构建这个体制时必须把地方维护统一市场和整体部署的义务用法律责任形式确定下来，违反这个义务便要承受法律制裁。分权以后上级依法监察的效率，远比原来上下级体制下上级官员三心二意的协调监督高而确定。因为法律责任是明定的，刚性的，不得随意抛弃和送人情做交易。
第二，地方保护主义实际上以省级的封锁危害为烈，对国家的危害也以省级的对抗最难克服，因为几乎所有重大项目和经济活动都是省级审批、组织甚至垄断的，比如高速公路建设，重要生产资料生产，集团消费等等。在现行体制下，市县的短期行为和地方保护主义也是在省的庇护下进行的，省级失职失察是直接原因。而分权之后，省级的地方保护主义被基本克服，省级的监察职能得到空前强化，而以一个市县的规模对抗中央部署的能力便大大消解了。
第三，从世界发达国家先例来看，地方分权从来不是地方保护主义的体制性因素，法治地方政府是统一市场维护者、促进者。为了吸引投资，必须改善投资环境，为了促进地方福祉和社会发展，开明开放是唯一选择。对当地人民来说，地方保护主义只是保护了一小撮人（往往是不法奸商）的利益，而危害了更多更大的利益，所以他们也是必然抵制的，因为人民的消费生活环境和条件是他们投票选择领导人的重要因素，为赢得选票，官员也不敢公然推行地方保护主义。法治环境下的地方保护主义，从未有长期存在的先例。
因此，可以肯定的说，分权体制是对付、克服地方保护主义的更好体制，只要设计得当，对统一市场和整体利益的损害便会减少到最低，生机勃勃的各地经济活动一定会在更高的层次上互相促进，互相竞争，达到共赢，平等的地区利益新格局会在合理的基础上建立起来，像过去因为行政级别高低而造成的利益歧视倾斜，便会得到消除。生产和社会活动的要素会在更自由的环境下流动，配置，达到更高的效益。
六、增加直辖市的设想，是最现实也最具有危害性的分省论。如果该论果行其道，中国的政区体制改革进程又将进入黑暗的隧道。
在诸多的分省（缩省）方案中，增设直辖市是最令人津津乐道也最少遭到异议的一个，尽管这个方案的内部歧异比一般分省的歧异要多得多。谁都有自己认为可以升格为直辖市的名单；好像鲤鱼跳龙门一样，诸多城市都在造势蓄势，为自己的升格暗自使劲。有的认为各个大区都应有直辖市，“中国目前的四个直辖市，三个在东部，一个在西部而且是西南，所以中部应设一个，而且京、津属于华北经济区，上海属于华东经济区，所以从区位、规模、实力、辐射力以及可操作性等因素考虑，在东北经济大区可设大连直辖市（大连不是省会操作相对简单），在华中经济大区设武汉直辖市（湖北行政区划调整后，武汉直辖的问题迎刃而解），在华南经济大区设广州或深圳直辖市，在西北经济大区设西安直辖市（陕西的区划也可做调整，现在该省的区划也存在问题）。” 还有人认为要“在南京、深圳、沈阳、大连、青岛、武汉6个城市中挑选一两个升格为直辖市” ，也有人认为“直辖市将分中央直辖和省辖两种，同时，拟增设副省级直辖市” ，当然更多的版本流传在市井闾巷之间。
增设直辖市的理由跟分省一脉相承，是当作分省（缩省）简捷有效方式来看待的。“ 一些学者认为，增设直辖市其实已等于缩省，而且还是缩省最有效、政治阻力最小的办法。” “建立新直辖市的原则是：力争摆脱原有行政区划对这些地区经济和社会发展的束缚，发挥资源、产业、区位优势，实现经济的高速发展，带动相关地区发展成为中国经济最发达、最具发展活力、核心竞争力最强的龙头地区之一。同时，新区划可以成为行政机构改革试点。”直辖市，对城市、市民来讲是双赢：摆脱原来行政区划的束缚!官员升官，机构升格，城市朝“国际化大都市”迈进一步，知名度更高，活动余地更大，权力和各种资源更加丰富，并且原先对落后地区的掣肘和扶持，可以一并甩开；在这个格局之下居民受益是不言而喻的。
但是，这是强势集团的话语。凡是有资格升格的城市，都是发达的，或者至少是大的，有力量的。城市化，现代化，各种时髦理论的实践者，代表者。他们不仅代表了过去的强势，还代表了将来中国发展的方向。再加上对现有政区弊端的改革功劳，赢得一哄而起的支持，是可以理解的，尤其中国这种话语环境，口号式的思维方式，都为这个造势过程添油加醋。
然而，事情决不应该仅仅这么肤浅的看待。这些似是而非的观点或者理由，除了本文前面已经论述的以外，还有更多的漏洞或者死结。
第一，  他们要摆脱的束缚是什么呢？如果是官僚机构的掣肘，那么应该改革的对象是机制，将官僚体制改革为现代行政体制，方为正途。如果这个不改，那么将省的管辖变成同样是省级行政机构、只是缩小了规模的管辖又会有什么区别呢？如果它们要摆脱的束缚是指落后甚至是农村地区的拖累，那么富有的城市自由了，贫穷的农村和其他地区只能自己在落后的泥潭挣扎，将剩余的贫穷地区捏合在一起组合成贫穷省份的后果谁来承担呢？这不是人为的制造地区分化吗？
第二，  这些发达城市既然能够在原来的区划中率先发展，说明它们不但没受到束缚，反而受到了了扶持和豢养，至少吸取了原来区划的养分。在一个更加狭小的地域内充王，谁能保证他们达到帕累托最优（不损害现有的利益而使自己的利益增加）？
第三，  单纯从经济效率的角度看，增加一批高级官员和机构好呢还是保持较少的高级官员、机构设置更好？谁能保证官员的级别高了就能增进该地区的福祉？如果说过去省的管理权限限制了城市应有的自主权，影响了城市的发展，那么其他城市同样有这个问题，为什么不给予相同的解决？解决问题的关键是缩小省对城市的权力束缚，为什么就要通过设置更高的行政级别来达到呢？
第四，  现在的直辖市标准是经济发达程度，那么以后其他城市发达了，也达到了现在这些准直辖市的水平和地位，是否要再次增加直辖市的名额？那是一个可以穷尽的过程吗？
第五，  中央也是由人组成的，中央的管理幅度也是有极限的，无限膨胀的省级机构中央怎么管理？岂不是要再次委托代理人（机构）进行管理吗？这是减少了层次还是增加了层次，增进了效率还是减少了效率？
第六，  从经验来看，广州、深圳不是直辖市，但是飞速发展的步伐也没受到阻碍；天津是直辖市，其发展步伐赶不上青岛、大连、苏州、宁波这样的城市。城市发展了，落后了，有自己的生态环境和缘由，跟机构升格根本没已经证实了的正相关关系。在美国，华盛顿特区是直辖市，纽约是纽约州的城市，纽约的发展空间因此受到压抑了吗？印度的新德里是首都，直辖市，孟买、加尔各答、班加罗尔等大都市都是邦的首府，它们都没什么直辖市的地位，也没听说人家的直辖市和非直辖市有什么地位以及发展条件上的高低优劣。什么发展的需要等等，根本不是定论。
不管什么事情，总是千方百计的用设官建衙的方式来应付，是典型的官本位思维，离现代执政理念，不啻千里。不管有多少冠冕堂皇的理由，赢得多少人的附和，都不能遮掩陈旧发霉的气息。按照这样的思路，政区越划越小，高官越来越多，满街的一品顶戴，尽管挂着现代的直辖市的甚至国际大都市的花翎，仍然是过时的管理体制，好的没带来，负面的魅影却会徘徊不去。
首先是经济成本。仅仅更换牌匾印章以及相应的证件纸张，要花费多少人民币，有人计算过吗？台独当局要求几个带中国字样的企业改名，仅仅名头改换，根据测算就需要数以十亿计的投入才能办到，而我们的涉及亿万人民的改名换姓，要多大的投入呢？事务的交接，纠纷的处理，利益的交叉争执，又该有多少损失？原来的规划、计划、统筹和各种结合融合进程，重新推倒撕开，又该造成多大损失？
其次是政治成本。要想让一个地区从分割的阵痛中恢复过来，需要很长的时间，尤其那些本来指望先进地区扶持的地区，会造成怎样的幻灭，是可以想象的。当人们沉浸在这种“改革”的忙碌和迷茫中的时候，真正的体制改革，怎么可能进行呢？延误改革进程，使人们对改革产生极大的疑问，是必须付出的成本。
第三，破坏历史传统和自然形成的生存空间，对地域文化的损害极大。稳定的行政区域是一个宝贵的文脉资源。当我们提到英国或者美国等国家的古老郡县邦州的时候，丰富的历史联想会令人顿生敬意。生活在这一区域内的人也会形成自豪的共同心理。无论珠三角还是长三角或者中西部地区的城市集群，在历史上都形成了紧密联系。一旦形成了一批贵族式的直辖市，整个布局和自然联系便会大受影响，共同的融合进程便会打碎、断裂；在我们现在的行政体制下，割裂而不是加强各种联系（因为城市管理当局之间以行政关系为主），无形的隔膜，冷漠等心理都会损害各地区之间的感情纽带。
把一个几十上百年甚至几百年形成的共同体拆散，延续、复制甚至放大、扩散陈旧的管理体制，除了形成撕裂伤和造成新的混乱以外，还有多大的价值呢？