建立和完善税收管理员制度的思考

占健民

在近年来的税收征管实践中，强调了依法治税、优化服务、信息化建设，但在"保姆式"税务专管员管户制度撤消后，由于衔接、缓冲不够紧密，造成对"税收专管员"在征管工作中的作用认识仍然存在部分偏差，以至于"税收专管员"的管户制度弱化，征纳双方缺乏必要的信息沟通渠道，一定程度上导致了税源基础管理工作的缺位。为切实解决"淡化责任，疏于管理"的问题，国家税务总局引入了"税收管理员"概念，并制定了《税收管理员制度（试行）》,明确了税收管理员的范围、工作职责、工作要求及监督服务。基层税务机关如何完善和落实这一制度已是当务之急。

税收管理员制度的一般规定

税收管理员是基层税务机关分片管理税源，负有管户责任的工作人员。税收管理员应该管什么？国家税务总局在《税收管理员制度（试行）》中明确，税收管理员要调查核实分管纳税人税务登记事项的真实性；掌握纳税人合并、分立、破产等信息；了解纳税人外出经营、注销、停业等情况；掌握纳税人户籍变化的其他情况；调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）事项和其他核定、认定事项的真实性；了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况；对分管纳税人进行税款催报催缴；掌握纳税人的欠税情况和欠税纳税人的资产处理等情况 ；对纳税人使用发票的情况进行日常管理和检查，对各类异常发票进行实地核查；督促纳税人按照税务机关的要求安装、使用税控装置；对分管纳税人开展纳税评估，综合运用各类信息资料和评估指标及其预警值查找异常，筛选重点评估分析对象；对纳税人纳税申报的真实性、准确性做出初步判断；根据评估分析发现的问题，约谈纳税人，进行实地调查；对纳税人违反税收管理规定行为提出处理建议；按照纳税资料"一户式"存储的管理要求，及时采集纳税人生产经营、财务核算等相关信息，建立所管纳税人档案，对纳税人信息资料及时进行整理、更新和存储，实行信息共享；完成上级交办的其他工作任务等。
这是总局首次在制度上明确税收管理员的具体工作职责，为基层税务机关规范税收管理员的管户责任和执法行为提供了依据。新的税收管理员制度吸收了原税收专管员制度的优点，舍弃了一些弊端，体现了"革除弊端、发挥优势、明确职责、提高水平"的原则和"科学化、精细化"的管理要求，为今后建立和完善以"税收管理员制度"为主的税收管理体系提供了制度准备。

当前实施税收管理员制度中遇到的问题

一、没有做到"管户"与"管事"的有效结合。建立税收管理员制度的根本，就是要体现税收管理员的"管户"制度，而且是按地域划分的"管户"制度。所谓"管户"，就是按户管理涉税事务。"管事"离不开"管户"，"管户"就是"管事"。经济持续稳定地增长带动了"管户"的持续增长，同时使"管户"也即纳税人的情况也越来越复杂。一定地域内的"管户"，既有一般纳税人也小规模纳税人，既有内资企业又有外资企业，既有从事进口业务的企业，也有从事出口业务的企业，还有交纳消费税的企业，还有交纳所得税的企业，还有很多享受减免税优惠政策的企业等等。要掌握这些不同纳税人的税源情况，处理好不同的且很专业的涉税事务等，税收管理员的"管户"难度也就可想而知了。
二、税收管理员的工作缺乏高效、科学的指导。《税收管理员制度（试行）》是一份纲领性文件，不能解决税收日常征管中所有问题。税收管理员的日常工作目前还不能得到实时、高效、科学的指导。缺乏诸如稽查工作中的《工作规程》,还缺少一本记载管理员工作内容、工作流程、工作目标的《管理员手册》。
三、目前税收管理员的业务素质与税务机关内部机构设置、制度建设还不足以支撑税收管理员制度的全面建立。税务稽查队伍有专门的机构管理，有完整制度配套与保证，有专项的稽查经费安排，有自上而下的业务指导。相对于稽查干部队伍的管理而言，税务管理员队伍的管理还没有真正的建立，还只是一项制度的提出阶段，还缺乏一系列相关制度的配套，缺少以及相应的机构管理。若按地域来划分"管户"，那么在企业相对集中的城市、集镇、工矿区，"管户"的数量将是庞大的，涉税的事务既是全面的也是大量的，这对管理员的业务素质要求将比稽查干部的要求更高，既要掌握全面而且要精湛，还要善于处理矛盾的能力。这样的要求，目前的管理员队伍显然难以满足的。所以相应出现了管理员对片区了解不深不透的负面行为，造成税务登记率偏低，税收定额与实际经营情况偏离，纳税自然人因停业走人未能及时向税务机关注销税务登记，税收政策与纳税服务不能及时落实到户等情况。
四、没有科学合理地考核税收管理员的工作绩效。确定了税收管理员的工作职责、工作要求只是解决了管理员的"做什么？"与"怎么做？"的问题，而最关键的"做的怎么样？"的问题不解决，就很难保证税收管理员将各项税收政策落到实处，税源也很难管到位，税收执法就会出现偏差。要解决"做的怎么样？"的问题，就必须建立科学合理的税收管理员工作绩效考核机制。而目前基层税务机关还没有建立这样的机制，一些基层税务机关正试探性地这样做，但效果不是很好。

建立完善税收管理员制度的必要性措施

一、进一步明确税收管理员职责及相关职责，理顺机构，发挥税源管理整体效能。税收管理员既要负责日常检查、纳税服务等日常管理工作，也要负责及时掌握税务登记和纳税申报等变化，提高基础数据的质量，更为重要的是，税收管理员还要负责所管税源户的调查与了解，采集和获取相关的涉税信息，并将信息传递到下一环节，从而保证税收征管的科学性和有效性。健全的目标管理考核机制，根据在日常的税款征收，税法宣传，税源调查，行政执法环节等各项税收工作，量化工作指标来衡量税收管理的工作质量和工作效率，奖勤罚懒，坚决杜绝"管好管坏一个样"的思想，调动干部的工作积极性。同时建立科学的岗责体系，通过明确各岗位的权利与责任，实现以事定岗、以岗择人、人尽其才、才尽其用的良好局面。制定规范化、明细化的管理制度。对税收管理员制度进行细化，细化税收管理员的工作职责和工作要求，制定操作性强的规范、制度，同时制定与其相配套的税收管理操作规程，规范税收各环节、各部门的工作职责、工作要求及绩效考核。
二、加强税收征管，合理配置征管力量。首先要充实税收管理力量，提高税源管理员占税收工作人员的比重，其次是要合理配置征管力量，突出管理重点，在税收管理员力量分配上体现重点税源重点管理的原则。江山国税共有一线管理人员42名，担负着7000多户纳税人的税源管理任务，如果管理不到位，许多工作将流于形式化。为此，该局作出了"明确分工，责任到人，团结协作，捆绑考核"的考核要求，并落入到具体工作之中，要求同一片区管理员一起出门，份内工作分开做，突击性工作（如CTAIS2.0新上线安全纳税辅导、催办证等）协同做，提高了行政执法的效率。
三、加强干部业务培训和交流，提高税收管理员的业务水平，提高税源管理人员素质。税源监控质量的高低，与税收管理员有直接、内在的联系。实践中，根据人员素质的高低，适当搭配税务人员组成管理组，较长时间管理特定对象，通过工作实践增强管理员的感性认识，使管理人员成为某个区域或某个行业的管理专家，提高税源监控的针对性和稳定性。通过鼓励干部职工通过函授、电大、职称考试多形式多层次的业务学习，提高干部的管理水平，适当时候进行岗位交流，培养征管多面手。
四、加强与公安、经济部门特别是工商部门和地税部门的协作，互通信息有无，共同管好税源。江山国税在今年征管改革后，每月从工商部门拷入工商登记信息相比照，有的放矢，及时催办税务登记证，使今年应办税务登记证率达到98%以上。通过与地税部门联合开展了全市性的漏征漏管户大清查，将一些处于漏管的钉子户纳入了税收管理。同时与公安协作，打击帐外帐、收入不入帐等严重的偷税犯罪行为。
五、建立高效便捷服务纳税人的机制。将全体税源管理人员纳入全程服务的一分子，集政务公开、服务承诺、首问责任为一体，为纳税人提供受理、承办、回复等环节的服务，依靠国税机关内部各职能部门规范动作，在规定时限内依法、公开、高效地全程为纳税人办理各种事宜的服务机制。利用业务重组等机遇优化服务项目、环节配置，做到传递快捷，环环相扣，更加合理。
六、建立和完善税收管理监控分析系统。坚持分片管理与分类管理相结合的原则，对经济税源进行全面的监控和分析。建立健全重点税源监控体系，不断加强重点税源行业的调研分析，加强和鼓励纳税人建帐建证，减少和杜绝虚假的零申报、负申报的违法行为，加强个体零散税源的监控管理。目前江山国税利用CTAIS2.0上线的机会，加强企业信息调查，清理了垃圾数据，从而保证了征管质量的稳步提高。